نقش سیاستگذاری و تعیین شاخص در نظام نخبگانی
فیروز افشارفر*
سرفصل «سیاستگذاری» و «ارزیابی»، با توجه به اهمیت ارزیابی سیاست‌ها و نظارت بر اجرایی‌سازی اقدام‌های سند راهبردی کشور در امور نخبگان، به عنوان یکی از وظایف مبنایی «بنیاد ملی نخبگان» تعریف شده است. اهمیت شناسایی ظرفیت‌های دستگاه‌های اجرایی (اعم از دولتی، بخش خصوصی و نهادهای عمومی) برای بهبود مداوم سیاست‌ها و برنامه‌ها در مسیر اهداف کلان ملی سند راهبردی کشور در امور نخبگان، چارچوب این نوشتار است. از ماموریت‌های بنیاد ملی نخبگان به برنامه‌ریزی، سیاستگذاری و ارزیابی سیاست‌های اجرایی اقدام‌های ملی سند و مقایسه آن با روندهای جاری در دستگاه‌های اجرایی اشاره نمود. این ارزیابی که در بازههای زمانی مشخصی انجام می‌گیرد، به ما کمک می‌کند تا وضعیت اقدام‌های سند راهبردی کشور در امور نخبگان را در دوره‌های مختلف رصد نمائیم، تا تاثیرات نهایی سیاست‌ها و برنامه‌ها را مورد ارزیابی قرار دهیم. برای این منظور شاخصهای متعددی برای اقدام‌های ملی سند قابل احصاء است. سیاست‌های اجرایی، جهت‌گیری‌های کلی هستند که چگونگی ارتقای و تثبیت نقش سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و مدیریت کلان نهادهای حاکمیتی در نظام نخبگانی را در آینده کشور مشخص می‌سازند. تدوین سیاست‌ها و برنامه‌های راهبردی فرآیندی دشوار، زمان‌بر و پرچالش است، اما اجرایی‌سازی موفقیت‌آمیز با دشواری‌هایی نیز همراه خواهد بود. در واقع تاثیرات و پیامدهای یک سیاست به واسطه اجرای آن به وقوع می‌پیوندد و اجرای نامناسب سیاست، تمام امیدها را برای رسیدن به اهداف مورد انتظار سیاست تدوین شده را با چالش هایی جدی‌تری روبرو می‌کند.
اجرای سیاست‌های اجرایی تدوین شده اقدام‌های ملی سند بر اساس «زنجیره مدیریت نظام نخبگانی»، مرحله تبلور حرف و شعار به عمل است و این امر به لحاظ گستردگی ابعاد کار و تعدد عوامل بازدارنده، از پیچیده‌ترین مراحل اجرایی‌سازی است. در فقدان چنین روندی، فرآیندهای متنوع و جذاب سیاستگذاری در حد یک بازی فکری تنزل خواهند یافت، چراکه سیاست بدون اجرایی‌سازی درست قادر به تغییر وضعیت موجود نخواهد بود. ارزیابی عملکرد دستگاه‌های اجرایی کشور در قبال سیاست‌های اجرایی اقدام‌های ملی سند راهبردی کشور در امور نخبگان یکی از مهمترین الزامات اجرایی‌سازی سند است. بنیاد ملی نخبگان نیز به عنوان یکی از مهمترین نهادهای تصمیمگیر در امور نخبگان، در این زمینه نقش اساسی دارد. در ارزیابی عملکرد دستگاه‌های اجرایی توجه به اجزاء و بخش‌های مختلف دستگاه‌های اجرایی و تدوین و احصاء شاخصهای مربوط به اقدام‌های ملی سند و ارزیابی صحیح آنها برای دستیابی به یک ارزیابی کارآمد از عملکرد این دستگاه‌ها، ضروری به نظر می‌رسد. از سوی دیگر دستگاه‌های اجرایی به دلیل داشتن مسئولیت خطیر جهت بهره‌گیری حداکثری از توان اجتماع نخبگانی در مدیریت تحولات کشور در سطح ملی و بین‌المللی، علاوه بر ارزیابی در سطح سازمانی، باید از دید ملی نیز مورد ارزیابی قرار گیرند. اولین نکته در ارزیابی، لزوم ترسیم ابعاد و زوایای خود ارزیابی است. در صورتی که برای ارزیابی یک جامعیت معنایی در نظر بگیریم و آن را بر مبنای رویکرد یکپارچگی تحلیل کنیم، حداقل می‌تواند ترکیبی از اثربخشی، کارایی، بهره‌‍‌وری، پاسخگویی و نوآوری باشد. از یک نگاه ارزیابی عملکرد دستگاه‌های اجرایی را می‌توان میزان مناسب و درست بودن اقدامات و فعالیت‌ها در راستای قصد و نیت مورد انتظار در نظر گرفت. مراد از درست بودن این است که توجه شود تا چه میزان کلیه اقدامات و فعالیت‌های دستگاه‌های اجرایی کشور در مسیر هدایت نخبگی، توانمندسازی و یا نحوه ارائه حمایت‌ها ناظر بر یک مقصود متعالی از پیش تعیین شده است. باید ببینیم آیا متناسب با یک مقصود و منظور متعالی که ما در نظام نخبگانی بر اساس سند راهبردی کشور در نظر گرفته‌ایم و از طریق ملاک‌های ارزیابی تعریف شده‌ای به دنبال رصد کردن آنها هستیم در عمل نیز می‌توانیم اطمینان حاصل کنیم که این فعالیت‌ها و اقدامات در راستای تامین انتظارات سندراهبردی کشور در امور نخبگان از ویژگی‌های درست و مناسب برخوردارند؟ و یا اینکه همچنان در فرآیند انجام فعالیت‌ها و فرایندهای نظام نخبگانی ما خطاهای فاحشی رخ می‌دهد و انتظار می‌رود مسیر نخبگی را دنبال نماید. با توجه به نکات مورد اشاره، پرداختن به مقوله ارزیابی دارای پیش شرط‌های مهمی است که عدم توجه به آنها باعث عدم اثربخشی لازم برای ارزیابی است. برخی از این پیش شرط‌ها به شرح ذیل می‌‌باشند:
- برای ارزیابی فعالیت‌های دستگاه‌های اجرایی در قبال اقدام‌های ملی سند لازم است ابتدا شاخصهای مربوط به هر اقدام احصاء شود.
- برای ارزیابی فعالیت‌های دستگاه‌های اجرایی در قبال سند باید ابتدا ازارزیابی «درون سازمانی» شروع کرد؛
- پس از ارزیابی «درون سازمانی» لازم است ارزیابی بیرونی انجام شود تا اقدام برای بهبود از طریق پیگیری به عمل آید؛
- ارزیابی عملکرد هر دستگاه اجرایی با رویکردی متناسب با شرایط آن دستگاه صورت گیرد، به عبارت دیگر هدف از ارزیابی عملکرداقدام‌های ملی سند همراه با رشد، پیشرفت و نگاه به آینده باشد، تنها در صورت وجود این نوع نگاه در ارزیابی عملکرد، بهبود مستمر فعالیت‌ها، افزایش انگیزه، بهبود خدمات و در نهایت اثربخشی فعالیت‌های نخبگانی را به همراه خواهد داشت.
- ارزیابی عملکرد امری استدلالی و منطقی باشد و از ارائه مطالب کلی که در آن به پردازش نقش عوامل اقدام نشده می‌پردازد؛ پرهیز نمود. به عبارت دیگر ارزیابی عملکرد یک دستگاه در قبال اقدامات سند راهبردی کشور در امور نخبگان با رویکرد و هدف مشخصی صورت پذیرد.
- هدف از ارزیابی و این که با چه هدفی و برای استفاده در چه زمینه‌ای صورت می‌گیرد از شفافیت لازم برخوردار باشد. افراد ذی نفعی که علاقه‌مند یا نیاز به اطلاعات عملکرد دارند شناسایی شود و اطلاعات حاصل از شاخصهای عملکرد باید بتواند آنها را در اخذ تصمیم‌های بهتر یا یافتن جواب سؤالات کمک کند.
- قبل از انجام ارزیابی دستگاه اجرایی، مسئولیت‌ها و برنامه‌های دستگاه‌ها به صورت صحیح و کامل مورد توجه قرار گیرد و اطلاعات عملکرد نیز بر اولویت‌های دستگاه، اهداف کلیدی و حوزه‌های مهمی که بهبود آنها ضروری است متمرکز شود. در ارزیابی عملکرد دستگاه‌های اجرایی توجه به محدودیت دستگاه‌ها و سایر محدودیت‌های موجود ضروری است. بنابراین آن ارزیابی مطلوب و مناسب خواهد بود که در آن به این محدودیت‌ها توجه شود.
- شاخص‌ها و معیارهای اجرای راهبردها و اقدام‌های انتخاب شده سند برای ارزیابی عملکرد دستگاه‌های اجرایی باید نظام‌مند، صحیح و قابل اندازه‌گیری باشند. بنابراین نتایج حاصل از این شاخص‌ها باید حوزه‌های مورد نیاز برای اصلاح را مشخص نمایند.
علاوه بر مواردی که ذکر شد؛ توجه به نحوه ارزیابی مستلزم پیش شرط‌های دیگری است که باید در نظام ارزیابی سیاست‌های اجرایی لحاظ شود. به عبارت دیگر علاوه بر مواردی که در زمان ارزیابی به آنها توجه نمود، موارد دیگری نیز وجود دارند که بدون توجه به آنها و در صورت عدم وجود آنها حتی ارزیابی با شیوه و کیفیت مطلوب نیز اثر بخش و کارآمد نخواهد بود .این پیش شرط‌ها که آنها را می‌توان لوازم و پیش شرط‌های نظام ارزیابی عنوان نمود عبارتند از:
الف) وجود نگرش مطلوب و متوازن به ارزیابی سیاست‌های اجرایی( هم در دستگاه ارزیابی شونده و هم در گروه ارزیابی کننده)؛
ب) وجود شفافیت در قوانین و مقرراتی که دستگاه‌های اجرایی در راستای آنها فعالیت می‌کنند.
ج) وجود بانک اطلاعاتی منسجم و جامع از نتایج و نحوه اجرای سیاست‌های اقدام‌های سند راهبردی کشور در امور نخبگان در دستگاه‌های اجرایی؛
د) وجود شبکه ارتباطی منسجم و مطلوب بین نهادهای تهیه کننده گزارش‌ها و اطلاعات ارزیابی عملکردی سیاست‌های اجرایی اقدام‌های ملی سند راهبردی کشور در امور نخبگان وتعامل مناسب آنها با گروه ارزیابی‌کننده؛
ه) داشتن نگاه جامع و کامل به ارزیابی (ارزیابی مالی و برنامه‌ای)؛
با توجه به موارد فوق و اطلاعات موجود، می‌توان گفت انجام ارزیابی دستگاه‌های اجرایی، به ویژه در حوزه اطلاعات عملکرد و تعامل متناسب نهادهای نظارتی و نیز نوع نگاه به مقوله ارزیابی سیاست‌های اجرایی، دارای ضعف جدی است و به نظر می‌رسد؛ بدون اصلاح و بهبود وضعیت موجود، امکان ارزیابی سیاست‌های اجرایی مطلوب و نیز استفاده اثر بخش و کارآمد از نتایج ارزیابی وجود نخواهد داشت.
ویژگی شاخصهای ارزیابی
بر اساس فصل چهارم از سند راهبردی کشور در امور نخبگان، چارچوب نهادی و الزامات اجرایی نظام نخبگانی بنیاد ملی نخبگان را موظف کرده است سیاست‌های اجرایی، شاخص‌ها و معیارهای اجرای راهبردها و اقدام‌های سند را تهیه و به دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط ابلاغ نماید. همچنین بنیاد موظف است با توجه به معیارها و شاخصهای ابلاغ شده، میزان پیشرفت و عملکرد طرح‌ها و برنامه‌های دستگاه‌های اجرایی و گزارش اقدام‌های خود را برای ارتقای وضع موجود در فواصل زمانی مشخص به دستگاه مربوطه ارائه کند(سند، ص22و23). عملکرد به عنوان ارتباط بین نتایج و عوامل متعدد مؤثر بر آن نتایج استراتژی شناخته شده است . ارزیابی عملکرد عبارت است از اندازه‌گیری عملکرد از طریق مقایسه وضع موجود با وضعیت مطلوب براساس شاخصهای ازپیش تعیین شده که خود واجد ویژگی‌های معین باشد. با توجه به اهمیت موضوع متولیان سیاستگذاری در امور نخبگان با بکارگیری یک تیم تحلیگر و تشکیل نهاد شاخص‌گذاری و مرجعی در بنیاد ملی نخبگان، مدل پیشنهادی ارزیابی اقدام‌های سند راهبردی کشور در امور نخبگان را مبنای کار خود قرار دهند.
به همین منظور، تا زمانی که شاخصهای انتخاب شده برای ارزیابی عملکرد دستگاه مطلوب و کارآمد نباشند، نتایج حاصل از ارزیابی نیز کارآمد، قابل استفاده و مطلوب نخواهند بود؛ از این رو شاخصهای ارزیابی عملکرد دستگاه‌های اجرایی باید دارای ویژگی‌های ذیل باشند:
- تعیین شاخص‌ها در نظام نخبگانی بر عهده بنیاد ملی نخبگان است؛
- احصاء شاخص‌هایی که نشانگر میران تحقق اهداف هر اقدام ملی سند راهبردی کشور در امور نخبگان است؛
- شاخص‌ها متناسب با اهداف اقدام‌های ملی سند راهبردی کشور در امور نخبگان باشند؛
- شاخص‌ها به راحتی قابل تبیین بوده؛ درک آنها نیز به نسبت ساده باشد تا بدین وسیله ایجاد مجموعه‌ای از شاخصهای مسیر نخبگی میسر شود؛
- شناخت و استفاده از شاخص‌ها به سادگی امکان‌پذیر باشد؛
- شاخصهای احصاء شده قابل مقایسه و به اندازه کافی دقیق باشند تا امکان مقایسه آنها در طول زمان‌های مختلف امکان‌پذیر باشد؛
- در تدوین شاخص‌ها از ابزارهای‌اندازه‌گیری مناسبی استفاده شود تا به درستی ظرفیت‌های دستگاه‌های اجرایی در قبال اقدام‌های سند راهبردی کشور در امور نخبگان شناسایی شود؛
- شاخصهای انتخاب شده به لحاظ آماری و اطلاعاتی معتبر باشد؛ بگونه‌ای که نتایج نادرست از آنها استخراج نشود؛
- شاخصهای ابلاغ شده اقدام‌های ملی سند راهبردی کشور در امور نخبگان تا حد امکان مقایسه عملکرد دستگاه ارزیابی شده با دستگاه‌های اجرایی مشابه در عرصه ملی را فراهم کند؛
- شاخصهای انتخاب شده به روز باشد بگونه‌ای که از اطلاعات احصا شده بتوان به تحلیل و تغییرات مورد نیاز اقدام نمود؛
- قابلیت تبیین نقش دستگاه اجرایی مورد نظر، سایر دستگاه‌ها و منابع را در نتایج حاصله از اجرایی‌سازی اقدام‌های ملی سند راهبردی کشور در امور نخبگان را داشته باشد(مایکل، هاولت، ام رامش و همکاران،1380).
- با توجه به گفتار پیش‌رو و بر اساس اقدام‌های ملی سند راهبردی کشور در امور نخبگان طراحی شاخص‌ها و معیارها، تصویب شاخص‌ها، استانداردهاو ضوابط و مقررات لازم بر نظام نخبگانی در سطوح و حوزه‌های مختلف و نظارت مستمر بر حسن اجرای آن توسط بنیاد ملی نخبگان است. به عنوان یک رویکرد برای سیاستگذاری و احصاء شاخص‌ها در نظام نخبگانی، رویکرد یکپارچه‌سازی می‌تواند به تحقق اهداف چشم‌انداز ترسیم شده بر اساس سند راهبردی کشور در امور نخبگان کمک کند و این کار را بر اساس مجموعه‌ای منسجم انجام می‌دهند. سیاستگذاری برای نظام نخبگانی، نیازمند تعریف شاخصهای دقیق، منسجم و روزآمدی بر اساس سند راهبردی کشور و ماموریت دستگاه‌های اجرایی است. سیاستگذاری در نظام نخبگانی دارای مراحل مختلف و در برگیرنده کنشگران متعددی است. این کنشگران مربوط به بخش‌های دولتی، خصوصی و نهادهای عمومی هستند. کارکردهای این کنشگران ممکن است همپوشانی داشته باشند. برای هماهنگ کردن این بخش‌ها، رویکرد «یکپارچه‌سازی» می‌تواند «تسهیل‌گر» شرایط مطلوب مورد انتظار باشد. نکته قابل توجه اینکه برای تدوین و اجرای سیاست‌های اجرایی فقط یک رهیافت و فرمول وجود ندارد. برای هر اقدام ملی سند راهبردی کشور در امور نخبگان می‌توان نقشه راه متفاوتی را طراحی نمود.
* دکتری مدیریت
فهرست منابع:
- سند راهبردی کشور در امور نخبگان
- مایکل، هاولت، ام رامش و همکاران(1380) مطالعه خط مشی عمومی: چرخه‌های خط مشی و زیر نظام‌های خط مشی، عباس منوریان و ابراهیم گلشن. تهران: سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور. انتشارات مرکز آموزش مدیریت دولتی.
- چالز، وست، چرجمن (1369) نظریه سیستم‌ها: رشید اصلانی، تهران: انتشارات مرکز آموزش مدیریت دولتی.
Bustevs, jargon(2001) Fourth generation evation. New York, Mc Graw Hill.